Overheidsaansprakelijkheid bij wijziging erfpachtbeleid
Gemeente trekt erfpachtbeleid in zonder erfpachters te waarschuwen
Op 25 januari 2007 stemde de gemeenteraad van Zaanstad in een besloten vergadering in met de onmiddellijke intrekking van de geldende uitvoeringsregels voor omzetting van erfpacht naar vol eigendom. Erfpachters die geen aanvraag hadden ingediend vóór 19.30 uur diezelfde dag, konden geen aanspraak meer maken op het oude omzettingsbeleid. Vier maanden eerder had diezelfde gemeenteraad nog een overgangsmaatregel aangenomen met stapsgewijs dalende rentepercentages die liepen tot en met het vierde kwartaal van 2007. Die overgangsperiode was op het moment van de intrekking nog niet afgerond.
De Belangenvereniging Erfpachters Zaanstad (BEZ) en vijf individuele erfpachters startten een procedure bij de rechtbank Den Haag. Zij stelden dat de totstandkoming én de inhoud van het nieuwe omzettingsbeleid onrechtmatig waren. Daarnaast vorderde BEZ dat een aantal bepalingen uit de Algemene Bepalingen 1978 en 1991 als onredelijk bezwarend werden aangemerkt. De rechtbank wees de vorderingen gedeeltelijk toe.
Het nieuwe beleid uit 2007 had ingrijpende financiële gevolgen. Waar erfpachters onder het oude regime nog de afgekochte grondwaarde als vertrekpunt mochten nemen, rekende de gemeente voortaan met de actuele marktwaarde op basis van WOZ-gegevens. In concrete gevallen steeg de koopsom van het bloot eigendom met 55 tot 100 procent.
Intrekking zonder vooraankondiging schendt het zorgvuldigheidsbeginsel
De rechtbank oordeelde dat de gemeente bij de totstandkoming van het Omzettingsbeleid 2007 het formele zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. De kern van het verwijt is drieledig. Eerst: de gemeente heeft de eerdere uitvoeringsregels ingetrokken zonder enige vooraankondiging, terwijl die regels nog maar vier maanden van kracht waren en voorzagen in een geordende overgangsperiode. Tweede: de vergadering was besloten, zodat erfpachters niet hebben kunnen anticiperen op de aanstaande wijziging. Derde: het nieuwe beleid kende geen overgangsregeling en had onmiddellijke werking, terwijl de eerdere beleidsstukken juist de noodzaak van een overgang hadden onderschreven.
In r.o. 4.26-4.28 formuleerde de rechtbank het als volgt: de gemeente heeft bij de totstandkoming van het Omzettingsbeleid 2007 de belangen van erfpachters van particuliere woningbouwterreinen onvoldoende meegewogen, in strijd met art. 3:4 lid 1 Awb, al dan niet in samenhang bezien met het ongeschreven vertrouwensbeginsel. Daarbij nam de rechtbank in aanmerking dat de nota bij het raadsvoorstel voor het nieuwe beleid weliswaar erkende dat erfpachters weinig draagvlak zouden hebben voor de hogere koopsommen, maar niet onderbouwde waarom toch geen overgangsregeling geboden was.
Dat het democratische proces gevolgd was en de gemeenteraad actief betrokken was geweest, deed hieraan niet af. De eerdere regels waren toen al ingetrokken, en de democratische besluitvorming ontheft een gemeente niet van haar verplichting om de belangen van betrokkenen kenbaar te betrekken bij de totstandkoming van beleid.
De inhoud van het omzettingsbeleid zelf — het nemen van de actuele, marktconforme grondwaarde als vertrekpunt — achtte de rechtbank niet onrechtmatig. Een grondeigenaar mag de actuele marktwaarde als koopprijs vragen. Dat het erfpachtrecht de erfpachter geen aanspraak geeft op de waardestijging van het bloot eigendom, volgt uit de aard van art. 5:85 BW: erfpacht geeft het recht een onroerende zaak van een ander te houden en te gebruiken, niet om mee te delen in de waardeontwikkeling van de grond.
Wat betekent dit voor erfpachters en hun rechtsbescherming?
Erfpachters die geconfronteerd worden met een beleidswijziging of een nieuw omzettingsaanbod, kunnen de wijze van totstandkoming van dat beleid toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Heeft de gemeente de belangen van erfpachters kenbaar betrokken? Was er een overgangsregeling of een vooraankondiging? Als die ontbraken terwijl eerder beleid juist voorzag in een geordende overgang, is er grond voor een onrechtmatigheidsvordering.
Daarnaast bevestigde de rechtbank dat erfpachtvoorwaarden die voorzien in geschilbeslechting door bindend advies, zonder de erfpachter de mogelijkheid te geven het geschil aan de overheidsrechter voor te leggen, onredelijk bezwarend zijn op grond van art. 6:233 sub a BW en art. 6:236 sub n BW. Artikel 7 lid 4 van de Algemene Bepalingen 1978 werd om die reden vernietigd. De Richtlijn oneerlijke bedingen (93/13/EEG) speelt hierbij een rol voor overeenkomsten gesloten na 31 december 1994.
Voor erfpachters die te maken hebben met een omzettingsaanbod of canonherziening waarbij vragen rijzen over de procedure of de voorwaarden, is juridisch advies op zijn plaats.vastgoed- en erfpachtzaken.
Veelgestelde vragen
Kan een gemeente haar omzettingsbeleid voor erfpacht zomaar wijzigen?
Een gemeente heeft beleidsvrijheid om omzettingsbeleid te wijzigen, maar is daarbij gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een ingrijpende beleidswijziging zonder vooraankondiging en zonder overgangsregeling, terwijl eerder beleid juist in een overgangsperiode voorzag, kan in strijd zijn met het formele zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 1 Awb.
Wat zijn onredelijk bezwarende bedingen in erfpachtvoorwaarden?
Erfpachtvoorwaarden kunnen worden getoetst aan art. 6:233 BW. Een beding dat geschillen uitsluitend door bindend advies laat beslechten — zonder de erfpachter de optie te geven het geschil aan de rechter voor te leggen — is op grond van art. 6:236 sub n BW onredelijk bezwarend. Richtlijn 93/13/EEG biedt aanvullende bescherming voor overeenkomsten gesloten na 31 december 1994.
Mag een gemeente de actuele marktwaarde als uitgangspunt nemen bij verkoop van bloot eigendom?
Ja, in beginsel wel. Een grondeigenaar mag bij omzetting van erfpacht naar vol eigendom de actuele marktconforme waarde van het bloot eigendom als koopprijs vragen. Het erfpachtrecht geeft geen aanspraak op de waardestijging van de grond: erfpacht strekt uitsluitend tot gebruik van eens anders onroerende zaak (art. 5:85 BW), niet tot medeëigendom van de grondwaarde.
Rechtbank Den Haag, 28 november 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:14139.
Aangehaalde rechtspraak
Rechtbanken: ECLI:NL:RBDHA:2018:14139